Controlul de legalitate exercitat de prefect asupra actelor administrative ale autorităţilor administraţei publice locale din Judeţul Vâlcea a vizat respectarea a două mari condiţii de legalitate, prevazute de actele normative în vigoare, dar şi unanim acceptate de literatura de specialitate:

1. condiţii de fond, care presupun adoptarea sau emiterea actelor administrative cu respectarea competenţei materiale, competenţei teritoriale şi a actelor normative în vigoare.

2. condiţii de formă care prevăd pentru actele administrative forma scrisă, aşa cum rezultă din dispoziţiile Legii 24/2000, republicată,cu modificările şi completările ulterioare, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, formă ce vizează părţile constitutive ale actului administrativ cu toate informaţiile necesare identificării autorităţii emitente,destinatarul actului, măsurile adoptate, etc..

Dificultăţi înregistrate în verificarea legalităţii actelor administrative:

• Comunicarea cu întârziere a actelor administrative de către secretarii unităţilor administrativ teritoriale;reamintim că procedura de comunicare a actelor administrative emise si adoptate de către autorităţile administraţiei publice locale este gestionată de secretarii unităţilor administrativ teritoriale, iar termenele de comunicare sunt cele prevăzute de art. 48 alin. 2 si art. 115 alin. 2,3,4 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv în termen de 10 zile lucrătoare de la adoptare în cazul hotărârilor şi în termen de 5 zile lucrătoare de la semnare în cazul dispoziţiilor.

• Redactare defectuoasă a actelor, ceea ce a îngreunat aprecierea legalităţii şi solicitatea de date suplimentare privind obiectul actului administrativ.Dintre greşelile cele mai frecvente amintim:utilizarea unui limbaj neadecvat, formularea unor fraze cu încălcarea regulilor gramaticale,nu se utilizează verbele la timpul prezent forma afirmativă pentru a se accentua caracterul imperativ al dispoziţiei,utilizarea unor acte administrative şablon fără adaptare, etc.

• Necomunicarea actelor prealabile ce au stat la baza adoptării hotărârilor autorităţilor deliberative;

• Îngreunarea procedurii de verificare a legalităţii actelor administrative ca urmare a temeiului juridic, care fie este precizat la modul generic, fie este incomplet ,fie nu este indicat. Alteori se invocă temeiuri juridice abrogate sau care nu au nicio legătură cu obiectul actului; s-au înregistrat situaţii când s-au invocat şi 10 temeiuri juridice, dar fără legătură cu obiectul actului Această situaţie este generată şi de faptul că iniţierea unor proiecte de acte administrative se realizează fără o activitate de documentare, adică, compartimentele de specialitate trebuie să pună la dispoziţie toate informaţiile necesare.

• Un rol important al prefectului, în calitate sa de reprezentant al Guvernului în teritoriu, este si acela de a monitoriza aplicarea actelor normative de catre autorităţile administraţiei publice locale.

Sub acest aspect, trebuie să arătăm că această activitate este realizată de prefect în baza dispoziţiilor art.19 alin.1 lit.a din Legea nr.340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora prefectul asigură, la nivelul judeţului aplicarea şi respectarea Constituţiei, a legilor, a ordonanţelor şi a hotărârilor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum şi a ordinii publice, dar si a altor acte normative.Procedura de monitorizare se face atât din controlul legalităţii actelor administrative comunicate instituţiei prefectului, cât şi din controlul la sediul autorităţilor administraţiei publice locale.

1. Cu privire la aplicarea Legii administraţiei publice locale-funcţionarea consiliilor locale.-art.39 alin.2

Convocarea excesivă a consiliilor locale în şedinţe extraordinare, fără a se justifica în unele situaţii urgenţa.Prin adresa nr. 2624 din 21 februarie 2018 instituţia noastră v-a rugat să manifestaţi o atenţie sporită la avizarea pentru legalitate a dispoziţiilor de convocare a şedinţelor extraordinare/de îndată şi să menţionaţi în preambulul dispoziţiilor de convocare a şedinţei extraordinare situaţia de urgenţă care impune întrunirea autorităţii deliberative într-o astfel de şedinţă. Au fost adoptate hotărâri în cadrul unor şedinţe extraordinare sau de îndată, deşi se puteau organiza şedinţe ordinare, cu scopul de a se evita respectarea procedurii prevăzute de art. 44 din Legea nr. 215/2001., rep., respectiv rapoartele compartimentelor de specialitate şi ale comisiilor de specialitate, raportul de avizare al secretarului.

Din evidenţele întocmite de instituţia noastră, pe perioada 2016-2017,la un număr de 32 de localităţi ,autorităţile deliberative au fost convocate în foarte multe şedinţe extraordinare(sunt consilii locale cu 10,11, 12, 13 şedinţe extraordinare), iar la 6 localităţi s-au înregistrat un număr apreciabil de şedinţe de îndată(15 şedinţe de îndata).

2. Aplicarea Legii nr.52/2003, republicată, privind transparenţa decizională.

Acest act normativ stabileşte regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenţei decizionale în cadrul autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, alese sau numite, precum şi al altor instituţii publice care utilizează resurse financiare publice, în raporturile stabilite între ele cu cetăţenii şi asociaţiile legal constituite ale acestora.

Legea nr.52/2003 ,republicată,consacră trei principia importante:
a)informarea în prealabil, din oficiu, a persoanelor asupra problemelor de interes public care urmează să fie dezbătute de autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, precum şi asupra proiectelor de acte normative;
b)consultarea cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite, la iniţiativa autorităţilor publice, în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative;
c)participarea activă a cetăţenilor la luarea deciziilor administrative şi în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative.

În toate cazurile de emitere sau adoptare a actelor administrative cu caracter normativ sunt incidente prevederile legale privind transparenţa decizională.Actele administrative normative emise sau adoptate cu încălcarea Legii nr.52/2003, republicată, sunt anulate de către instanţele de contencios administrative,pe considerentul că dispoziţiile acestei legi au drept scop sporirea gradul de responsabilitate al administraţiei publice locale fata de cetăţeni ca beneficiari ai deciziei administrative.Prin urmare,normele prevăzute de Legea nr.52/2003, republicată, sunt norme de interes public a căror încălcare atrage nulitatea actului administrativ.

Am constatat că, în cele mai multe cazuri sunt invocate prevederile Legii nr.52/2003, republicată, în preambulul actelor administrative cu caracter normativ, dar sunt şi situaţii când se omite acest lucru, ceea ce determină formularea unor adrese din partea instituţiei noastre de solicitare a precizărilor corespunzătoare.

O procedură specială de transparenţă decizională este reglementată de Legea nr.273/2006 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, în art.8, art.39, la adoptarea bugetelor locale.

În cazul în care autorităţile deliberative nu aprobă proiectele bugetelor locale în termenul prevăzut la art.39 alin. (6) din legea finanţelor publice locale , administraţia judeţeană a finanţelor publice dispune sistarea alimentării cu cote, respectiv sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi cu transferuri consolidabile, până la aprobarea acestora de către autorităţile deliberative. În această situaţie, din bugetele locale se pot efectua plăţi numai în limita celorlalte venituri încasate.

3. Art.63 alin.3, art.122-Legea administraţiei publice locale.

În conformitate cu prevederile art.63 alin.3 lit.a din Legea administraţiei publice locale nr.215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, primarul localităţii, prezintă consiliului local în primul trimestru al anului, un raport privind starea economică, socială şi de mediu a unităţii administrativ-teritoriale.

De asemenea, potrivit art.122 din Legea nr.215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, primarul prezintă şi un raport anual privind situaţia gestionării bunurilor aparţinând domeniului public şi privat al unităţii administrativ-teritoriale.

Prin adresa nr.3462 din 12.03.2018 am solicitat să ne comunicaţi o copie a rapoartelor prezentate de către autoritatea executivă, pentru anul 2017, însoţită de copia procesului verbal al şedinţei consiliului local în care s-au prezentat, până la data de 31 martie 2018.

Neprezentarea acestor rapoarte din culpa primarilor constituie contravenţie potrivit art.118 alin.1 lit.d din Legea nr.215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare,care se constată şi se aplică de prefect în calitatea sa de autoritate publică, reprezentant al Guvernului pe plan local.

4. Art.34 din Legea nr.393/2004 privind statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare.

Pentru participarea la lucrările consiliului şi ale comisiilor de specialitate, consilierii au dreptul la o indemnizaţie de şedinţă. Numărul maxim de şedinţe pentru care se poate acorda indemnizaţia, este de o şedinţă de consiliu şi 1 - 2 şedinţe de comisii de specialitate pe lună. Conform art. 40 din Legea-cadru nr. 153/2017 indemnizaţia maximă lunară de care beneficiază consilierii locali pentru participarea la numărul maxim de şedinţe este de până la 10% din indemnizaţia lunară a primarului exclusiv majorările prevăzute la art. 16 alin. (2) din Legea-cadru nr. 153/2017.

5. Art.42 alin.6 din Legea administraţiei publice locale-dosarul de şedinţă

Procesul-verbal şi documentele care au fost dezbătute în şedinţă se depun într-un dosar special al şedinţei respective, care va fi numerotat, semnat şi sigilat de preşedintele de şedinţă şi de secretar, după aprobarea procesului-verbal.

Reamintim că, pentru fiecare sedinţa de consiliu se întocmeşte, de catre secretarul localităţii, un dosar special al sedinţei respective.

Dosarul special al sedinţei conţine:
-opisul dosarului, cu actele pe care acesta le conţine si numărul de pagini;
-dispozitia de convocare a sedintei cu respectarea termenelor legale si avizata de secretar;
-dovada publicitaţii ;
-prezenţa consilierilor la sedinţă consemnată într-un tabel nominal de prezenţa pe care îl va semna fiecare consilier local prezent;
-procesul verbal al sedinţei;
-hotărârile adoptate în şedinţa respectivă;
-toate proiectele de hotărâri trecute pe ordinea de zi;
-avizul comisiei de specialitate si raportul compartimentului de resort pentru fiecare proiect de hotărâre in parte;
-alte materiale(adrese, cereri,avize, documente,etc.) supuse dezbaterii.

Din păcate, în unele primării, nu am găsit dosare de şedinţe constituite corect şi complet. Secretarii unităţilor administrativ teritoriale pot iniţia proceduri operaţionale privind pregătirea şedinţelor de consiliu dacă apreciază că această activitate nu este reglementată foarte clar în regulamentul de organizare şi funcţionare al consiliului local.

6. Avizul de legalitate al secretarului unităţii administrativ teritoriale-art.117 din Legea administraţiei publice locale.

Un proiect de hotărâre este supus controlului de legalitate, care se va executa de către secretarul unităţii administrativ-teritoriale. În acest sens, acesta va primi şi examina toate documentele care însoţesc proiectul de hotărâre, va analiza proiectul de hotărâre sub aspectul îndeplinirii condiţiilor de fond şi formă prevazute de lege, putând propune completarea, modificarea sau chiar refacerea parţială sau totală a acestuia şi va da avizul în scris.Este important de subliniat că avizul secretarului se va solicita întotdeauna, se dă în formă scrisă şi are caracter consultativ. În cazul neavizării secretarul unităţii administrativ-teritoriale va formula în scris opinia sa motivată pe care o va expune şi în plenul şedinţei consiliului local.

7. Stabilirea numărului de posturi pentru anul 2018-art.III din OUG nr.63/2010

Până în prezent nu s-a stabilit prin Ordin al MDRAP media locuitorilor corespunzătoare fiecărei categorii de unitate administrativ teritorială, în vederea stabilirii numărului de posturi. În consecinţă,numărul de posturi pe pct.1, 2, 3 din OUG nr.63/2010 rămâne neschimbat, deocamdată,aşteptăm eventuale solicitări de la dumneavoastră în ceea ce priveşte posturile ce se pot aloca pe pct.4 din OUG nr.63/2010 pentru implementarea proiectelor din fonduri externe nerambursabile, eventuale solicitări de posturi pentru şoferi microbuze şcolare potrivit OUG nr.58/2014 şi suplimentări de posturi pe OUG nr.41/2015 pentru proiectele implementate care au ca indicator de rezultat înfiinţarea unor posturi.

8.Schimbarea destinaţiei unor unităţi şcolare- Ordinul MEN nr.5819/2016

În conformitate cu prevederile art.112 alin.6 din Legea nr.1/2011 Legea educaţiei naţionale, cu modificările şi completările ulterioare, schimbarea destinaţiei bazei materiale a instituţiilor şi unităţilor de învăţământ preuniversitar de stat se poate face de către autorităţile administraţiei publice locale numai cu avizul conform al ministrului educaţiei naţionale.

Potrivit art.9 din Ordinul 5819/2016 solicitarea emiterii avizului conform va fi însoţită de următoarele documente:
-hotărârea consiliului local prin care se propune schimbarea destinaţiei unui imobil (construcţie şi/sau teren) sau a unei părţi din imobil;
-acordul consiliului de administraţie al şcolii şi al inspectoratului şcolar judeţean;
-extras de carte funciară sau extras din domeniul public al localităţii pe raza căreia se află unitatea de învăţământ;
-caracteristicile tehnice ale imobilului - construcţii şi teren aferent, construcţii, teren (anul în care a fost edificată construcţia, regim de înălţime, suprafaţă construită, suprafaţă desfăşurată, suprafaţă totală de teren);
-plan de situaţie şi plan de amplasament;
-fotografii ale construcţiilor;
-expertiza tehnică a clădirii, în cazul în care se solicită schimbarea destinaţiei clădirii, în vederea demolării;
-memoriu justificativ.

9. Încălcarea normelor e tehnică legislativă-Legea nr.24/2000 republicată.

-Unele acte administrative ale primarului conţin în antet doar comuna, oraşul sau primăria, fără autoritatea emitentă a actului, respectiv primarul, deoarece nu comuna , oraşul sau primăria emite actul administrativ, ci autoritatea executivă aleasă – primarul;
-Încălcarea art.36 din lege sub aspectul limbajului şi stilului juridic;
-Nerespectarea prevederilor art.20 din lege, în sensul elaborării proiectelor de acte administrative fără o activitate de analiză şi documentare sau cu o documentare sumară;
-Lipsa de motivare a proiectelor de hotărâri ale consiliilor locale, astfel că unele expuneri de motive conţin o frază sumară;
-La redactarea proiectelor de hotărâri găsim situaţii în care nu există o grupare a ideilor în funcţie conexiunile fireşti;
-Titlul actului administrativ nu are legătură cu obiectul reglementării;
-Rapoartele compartimentelor de specialitate, care trebuie să conţină atât elemente de oportunitate şi legalitate, sunt în multe cazuri incomplete;

Câteva aspecte care au determinat considerarea nelegală a unor acte administrative verificate:
1. La adoptarea hotărârilor privind aprobarea reţelei şcolare,în unele localităţii,nu s-a ţinut cont de reglementările cuprinse în OMEN nr.5472/2017, sub aspectul etapelor ce se parcurg în acest proces, ceea ce a făcut ca în unele cazuri să existe hotărâri de aprobare a reţelei şcolare preuniversitare fără avizul conform al inspectoratului şcolar.În alte situaţii, proiectul de reţea şcolară a fost transmis la inspectoratul şcolar fără raportul argumentativ.În cele mai multe cazuri, nu s-au respectat regulile minimale de transparenţă decizională.
2. Adoptarea unor hotărâri cu încălcarea prevederilor art.123 din Legea administraţiei publice locale. De exemplu, s-a hotărât darea în administrarea a unor bunuri din domeniul public sau privat dar aceleaşi bunuri au făcut şi obiectul închirierii sau concesionării.
3. Stabilirea prin hotărâri ale consiliilor locale a unor contravenţii cu încălcarea prevederilor art.2 alin.2 din OG nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, cu modificările şi completările ulterioare, adică în domenii în care contravenţiile sunt stabilite prin legi, ordonanţe sau hotărâri de Guvern.
4. Acordarea unor sporuri salariale personalului din aparatul de specialitate al primarului fără temei juridic în Legea nr.153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice( cum ar fi sporul de operare în registrul electoral, spor de urbanism, etc.).
5. Emiterea unor dispoziţii prin care s-au stabilit drepturi salariale primarului sau viceprimarului cu încălcarea prevederilor art.57 alin.5 din Legea administraţiei publice locale nr.215/2001, republicată,potrivit cărora indemnizaţia lunară a primarului sau viceprimarului este unica formă de remunerare a activităţii.

Principalele concluzii rezultate din controlul de legalitate efectuat la sediul autorităţilor administraţiei publice locale:

• Nu se respectă prevederile art. 49 din Legea nr. 215/2001, republicată,cu modificările şi completările, privind aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor cu caracter normativ;
• Registrele de evidenţă a actelor administrative nu se completează la zi ceea ce face ca numerotarea actelor administrative să fie greşită sau cu multe numere bis ;
• Nu a fost instituit registrul de evidenţă al proiectelor de hotărâri ale consiliului local;
• S-au constatat situaţii în care nu au fost reactualizate statutele unor unităţi administrativ-teritoriale potrivit OG nr.53/2002 privind Statutul-cadru al unităţii administrativ-teritoriale;
• În unele primării, dosarele profesionale ale funcţionarilor publici nu au fost completate în conformitate cu prevederile legale sau nu sunt constituite ;
• Nu se urmăreşte completarea şi ţinerea la zi a registrelor agricole şi nu s-au stabilit prin acte administrative modul de întocmire a registrului agricol
• Nu se asigură publicitatea autorizaţiilor de construire şi a certificatelor de urbanism potrivit dispoziţiilor legale în conformitate cu prevederile Ordinului nr.839/2009 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii;
• Nu se aduc la cunoştinţă publică obligaţiile cu privire la registrul agricol potrivit art.15 din OG nr.28/2008 cu modificările şi completările ulterioare,prin publicare a pagina de internet a unităţii administrativ teritoriale sau prin înştiinţări individuale atunci când această modalitate se stabileşte prin hotărâre a consiliului local.